Приветствуем вас, Гость!
Главная | Регистрация | Вход | RSS

Меню сайта

Форма входа

ПОИСК3

КАТАЛОГ ОРГАНИЗАЦИЙ

Наш опрос

Я живу в:
Всего ответов: 1733
Главная » 2014 » Сентябрь » 29 » Открытое письмо российским законодателям
15:12
Открытое письмо российским законодателям

ОТКРЫТОЕ ПИСЬМО РОССИЙСКИМ ЗАКОНОДАТЕЛЯМ
КРИТЕРИИ ОПРЕДЕЛЕНИЯ ПОСТОЯННОГО МЕСТА ЖИТЕЛЬСТВА


Уважаемые господа!

4 августа 2014 года вступил в силу Федеральный закон Российской Федерации от 4 июня 2014 г. N 142-ФЗ "О внесении изменений в статьи 6 и 30 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Этот закон устанавливает обязанность гражданина Российской Федерации уведомлять органы ФМС (Федеральной миграционной службы) о наличии у него или его несовершеннолетних детей гражданства иностранного государства или вида на жительство.

Как следует из текста закона, он не распространяется на тех граждан РФ, которые постоянно проживают за рубежом, однако именно это положение вызвает наибольшие сомнения у всех, кто сталкивается с применением этого закона на практике.

Существует Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 2014 г. N 733 "Об утверждении Правил осуществления Федеральной миграционной службой и ее территориальными органами учета письменных уведомлений о наличии у граждан Российской Федерации гражданства иного государства", однако это Постановление не дает никаких разъяснений по поводу того, кто считается постоянно проживающим за рубежом.

Это не удивительно, поскольку четкого определения постоянного проживания  на настоящий момент в законодательстве нет.

Словосочетание «выезд на постоянное место жительства» фигурировало в законе СССР «О порядке выезда из Союза Советских Социалистических Республик и въезда в Союз Советских Социалистических Республик граждан СССР». Однако в ныне действующем законе «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» 1996 года ничего подобного нет. 

Не существует специальных паспортов для проживания за рубежом, также не существует отметок «для проживания за границей». Действительно, такие отметки существовали в соответствии с п. 79 старого «Административного регламента ФМС по оформлению и выдаче паспортов гражданина Российской Федерации, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации" (Приказ от 3 февраля 2010 № 26). Однако новый Административный регламент (Приказ ФМС России от 15.10.2012 N 320) такой отметки не содержит. Не содержится она и в Административном регламенте МИД (Приказ от 28 июня 2012 года № 10303).

При снятии гражданина с регистрационного учета в России в листке убытия (форма № 7), установленном Приказом ФМС России от 11.09.2012 N 288 (ред. от 21.01.2014) "Об утверждении Административного регламента предоставления Федеральной миграционной службой государственной услуги по регистрационному учету граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации", существует графа «Куда выбыл: Страна:», однако нигде не оговаривается тот факт, что запись в этой графе об убытии в другое государство является подтверждением постоянного проживания за рубежом. Это и понятно: ведь услуга ФМС по снятию с регистрационного учета на выдаче листка убытия заканчивается. А куда на самом деле поехал гражданин и проживает ли он реально за границей после снятия с регистрационного учета, органы ФМС не знают и знать не могут, потому что не располагают подразделениями за пределами России.

После снятия с регистрационного учета по месту жительства встает вопрос о контроле дальнейших передвижений лица. Исходя из текста рассматриваемого закона № 142-ФЗ, даже фактическое нахождение на территории Российской Федерации не освобождает гражданина от обязанности уведомления о втором гражданстве или виде на жительство. Поэтому следующим органом, имеющим возможность проконтролировать факт выезда лица за пределы России, является Пограничная служба ФСБ России, которая ставит соответствующую отметку о прохождении границы в паспорт, удостоверяющий личность за пределами РФ. Кстати, по этим отметкам возможно установление времени суммарного нахождения гражданина на территории нашей страны (аналогично поступают испанские органы власти в различных административных процедурах, например, при продлении вида на жительство или при предоставлении гражданства).

Однако факт выезда за пределы России еще не означает того, что лицо постоянно проживает за границей. Целью его поездки может быть путешествие по разным странам, что не предполагает оседлости в каком-то конкретном месте. Поэтому для подтверждения факта оседлости необходимо вмешательство еще одного органа власти, а именно, консульских загранучреждений за рубежом.   

Действительно, в Консульском уставе Российской Федерации в статье о консульских функциях указано, что к таковым относится  «осуществление учета граждан Российской Федерации, временно находящихся или постоянно проживающих на территории консульского округа».

Консульский учет бывает временным или постоянным. Первый предполагает сохранение прописки в России и предназначен для тех граждан, которые хоть и находятся за границей, но их нахождение не носит постоянного характера и предполагает возвращение в Россию. Такие лица обладают теми же правами и обязанностями, что и граждане, постоянно проживающие в РФ. Второй означает снятие с регистрационного учета в России и получение листка убытия с отметкой «Выбыл за границу». Такие граждане платят более высокие налоги в России (например, при продаже недвижимости), получают меньшие пенсии, не обязаны быть документированными внутренними паспортами. То есть объем их прав и обязанностей значительно отличается от объема прав и обязанностей лиц, зарегистрированных в России.

К тому же стоящие на постоянном консульском учете лица обязаны предоставлять в консульские учреждения документ, подтверждающий их право на проживание в другой стране. 

Казалось бы, не существует более четкого доказательства постоянного проживания за границей, чем постоянный консульский учет. Однако органы МИД в реализации закона  от 4 июня 2014 г. N 142 ФЗ "О внесении изменений в статьи 6 и 30 Федерального закона "О гражданстве Российской Федерации" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" не участвуют. К тому же консульский учет не является обязательным, поэтому требовать консульской регистрации для подтверждения постоянного проживания никто не имеет права.

Таким образом получается, что в административном праве России существует лакуна в области определения понятия «постоянного проживания за рубежом». Некоторые юристы советуют применять аналогию из других отраслей права, ссылаясь на налоговое законодательство России и международные договоры. Действительно, вопрос о месте проживания гражданина до сих пор больше интересовал налоговые органы, чем органы административные. Поэтому здесь были разработаны более четкие критерии. Возьмем, например, Конвенцию между Россией и Королевством Испании об избежании двойного налогообложения 1998 года.

В соответствии с п.2 ст. 4 этой Конвенции, если физическое лицо является резидентом обоих Договаривающихся Государств, то его статус определяется следующим образом:

a) оно считается резидентом того Государства, в котором оно располагает постоянным жильем; если оно располагает постоянным жильем в обоих Государствах, оно считается резидентом того Государства, в котором оно имеет более тесные личные и экономические связи (центр жизненных интересов);

b) если Государство, в котором оно имеет свой центр жизненных интересов, не может быть определено или если оно не располагает постоянным жильем ни в одном из Государств, оно считается резидентом того Государства, где оно обычно проживает;

c) если оно обычно проживает в обоих Государствах, или ни в одном из них, оно считается резидентом того Государства, национальным лицом которого оно является (критерий гражданства – прим. автора);

d) если оно является национальным лицом обоих Государств или ни одного из них, то компетентные органы Государств решат этот вопрос по взаимному согласию.

Но можем ли мы применять по аналогии критерии налогового права к рассматриваемому вопросу? Очевидно, что нет. Налоговое право оперирует такими понятиями, как «центр жизненных интересов», и во главу угла ставит экономические связи. Это противоречит смыслу нового закона, который вообще не касается экономических вопросов, равно как органы ФМС, призванные контролировать его исполнение, не компетентны в определении центра экономических интересов какого-либо лица. 

Все вышесказанное заставляет сделать следующие выводы:

1.    Необходим нормативный акт именно в области административного права, четко определяющий с административной точки зрения понятие «российского гражданина, постоянно проживающего за рубежом». Поскольку этот акт напрямую затрагивает одно из конституционных прав гражданина, данный акт должен иметь ранг закона.

2.    Органы ФМС не обладают достаточными ресурсами для получении информации о реальном месте жительства гражданина, поэтому для реализации на практике рассматриваемого закона необходимо подключение иных органов, а именно, Пограничной службы ФСБ России и консульских учреждений МИД РФ. В противном случае информационная цепочка «убыл-прибыл» не может быть отслежена и поставлена под контроль. 

Принимая во внимание ныне существующую систему организации учета граждан, а также существующие административные ресурсы, следует, на мой взгляд, установить посредством нового закона следующие критерии для определения гражданина в качестве постоянно проживающего за рубежом:

1.    Отсутствие регистрационного учета на территории России и наличие листка убытия с пометкой «Выбыл за границу в страну ..... (указать страну назначения)».

2.    Суммарное пребывание в России менее 183 дней в году, устанавливаемое по отметкам о прохождении пограничного контроля в паспорте, удостверяющем личность гражданина за пределами РФ (этот критерий существует в других странах, например, в Испании Закон 7/1985, регулирующий основы территориальной организации государства, в ст. 15 определяет, что человек считается постоянно проживающим в том месте, где находится бóльшую часть времени в году).

3.    Постановка на постоянный консульский учет в одном из консульских загранучреждений России с получением соответствующей справки или проставления печати в загранпаспорт. При этом необходимо внести изменения в законодательство с целью признания постоянного консульского учета обязательным, как то существует на практике в других странах.   

Вышеперечисленные критерии образуют четкую цепочку контроля ФМС -Пограничная служба – Консульство, позволяющую получить достоверную информацию о реальном месте постоянного проживания того или иного гражданина.

Принимая во внимание тот факт, что начиная с 4 октября 2014 года вводится уголовная ответственность за неуведомление органов ФМС о наличии постоянного вида на жительство или гражданства другого государства, принятие нового нормативного акта, устанавливающего критерии постоянного проживания за границей, должно являться приоритетным в настоящее время.

В противном случае эти критерии будут устанавливаться посредством судебной практики, что, с одной стороны, увеличит загруженность судебных органов, а с другой, нанесет ущерб простым гражданам, которые в судебном порядке должны будут предоставлять доказательства своего постоянного проживания за границей и, следовательно, доказательства неприменения к ним закона 142-ФЗ.
С уважением,
    
                                                                                  Олег Губарев
                                                                           Юрист-международник
                                                      Выпускник Международно-правового факультета 
                                                                             МГИМО(У) МИД РФ
                                               Адвокат Сиятельной Коллегии Адвокатов г. Мадрида
                                                                                     (Испания)

Добавил: sashap